未成年人是祖国的未来，民族的希望。曾经，被告席上一张张稚气未脱的脸，深深刺痛了大众的心。预防未成年人违法犯罪，关系千万家庭幸福安宁和社会和谐稳定。

为提高上海预防未成年人犯罪工作的法治化水平，《上海市预防未成年人犯罪条例》（以下简称《条例》）已于2022年2月18日经市十五届人大常委会第三十九次会议表决通过，将于2022年3月1日起施行。

上海是青少年保护立法的发源地。第一个“少年法庭”、第一个“少年起诉组”、第一个“少年科”、“社会观护”、“合适成年人”等举措，如今已在全国范围内推广。点点星光，最终催生了全国预防未成年人犯罪工作蓬勃发展的燎原之火。

从2010年开始启动，到2022年的表决通过，立法历时十二年。《条例》有效地填补了本市预防未成年人犯罪立法的空白。

制定本《条例》是践行“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念、提升城市软实力的需要，是固化上海司法机关以及司法社会服务领域经验做法的需要，也是推动解决上海在预防未成年人犯罪方面新情况新问题的需要。

十年磨一剑，《条例》凝聚了本市众多预防未成年人犯罪工作实践者以及相关领域专家学者的智慧和经验，凝聚了团市委、市青少年服务和权益保护办公室的努力和心血，体现了上海的特色。

“我们在为孩子们打一场持久战。”上海团市委书记、市青联主席上官剑说。

“转折点”已前移

少年小Z身上有着他父亲的影子。在他幼时，父亲就因盗窃而服刑，导致父母离异。到了小学，出狱后的父亲开始教唆小Z偷窃，先是偷同学的东西，再到偷学校外商店的东西。而已经再婚的母亲早已不再关注小Z。初中，小Z开始结交不良朋辈。小团体带给他的成就感，也让他一步步走入歧途。最终，年满16周岁的小Z因抢劫而坐上了被告席。

“我很后悔。”他低着头对社工说。

校园暴力、饭圈欺凌、持刀威胁、盗窃抢劫……许多涉案未成年人的罪错萌芽，都是从校园不良行为开始的。华东理工大学费梅苹教授曾在其研究中，将未成年人在初二开始的偏差现象称为“初二现象”。

“但是越来越多的数据表明，转折点已逐步向小学高年级至小升初阶段前移。”上海市阳光社区青少年事务中心（以下简称“市阳光中心”）曾经在近一年内服务的150名涉罪青少年中，选取了21名未成年人作为研究对象。通过对这21个个案的生命历程回溯，发现初次不良行为萌芽出现在小学阶段的有5人，初中阶段的有12人。

“初次不良行为一般并不严重，可能只是一次逃课、一次打架，但如果得不到及时阻断，迫切渴望认同和支持的未成年人就有较大的可能性开始偏离学校。”市阳光中心总干事黄旦闻说道。

而未成年人犯罪的“养猪困境”则是另一个普遍存在的问题。

上海市法学会未成年人法研究会会长姚建龙曾将未成年人干预缺乏，形象地比喻为“养猪困境”。对一些年龄较小或犯罪程度较轻的未成年人，我国还缺乏完善有效的干预机制和措施，只能“养大了再打”。

“我们不希望未来的孩子依然陷入这种困境。”黄旦闻感叹。

填补地方法规的“空白”

上世纪九十年代末至二十一世纪初，上海的未成年人犯罪占刑事犯罪案件总数上升较快。而未成年人犯罪问题涉及刑法、刑事诉讼法等多项法律法规和制度，由于未成年人主体的特殊性，其在整个刑事司法制度中均与成年人作差异化对待，这就要求有一部统一的地方性立法来统筹协调。

从全国层面来讲，有《中华人民共和国未成年人保护法》和《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》，但“两法”在上海的落地进度上，却存在着差距。

针对《中华人民共和国未成年人保护法》，上海有《上海市未成年人保护条例》（2004年制定）与之对应和配套，但是针对《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》，上海则一直没有地方法规。

“上海市委领导多次批示，要求做好未成年人立法的顶层设计。《上海市青少年发展“十四五”规划》也明确要求，尽快推动《条例》的出台。”市青少年服务和权益保护办公室社工处处长苏玉峰告诉记者，团市委、市青少年服务和权益保护办公室始终致力于推动《条例》出台。

“在市人大的指导和关心下，《条例》分别于2019年、2021年先后两次成为立法预备项目。尤其是在2021年成为立法正式项目后，市人大社会委会同团市委开展了大量有针对性的调研，并在立法的角度、立法技术上给予指导，最终帮助我们实现了历时12年的奋斗目标。”市青少年服务和权益保护办公室主任周建军说道。

将“上海经验”固化进去

本次出台的《条例》在上位法的基础上，增加了预防未成年人犯罪的社会支持体系，既呼应了大众最关心的议题，也是上海预防未成年人犯罪工作经验和特色的固化。

在预防未成年人犯罪工作中，上海公安、检察院、法院、共青团等单位先行先试，首创的诸如“社会观护”“合适成年人”“心理干预”“回访帮教”等举措，如今已被全国立法中采用，并在全国范围内推广。

上官剑说道：“我们通过召开座谈会、研讨会、专家论证会等形式，充分听取未成年人和家长、人大代表、政府及相关部门负责人、专家学者、一线工作者等方面的意见和建议，并对1800名未成年人及600名家长开展问卷调查，认真了解立法需求，修改完善相关条款。”

“工作有需要，立法有回应”始终是上海人大立法的重要原则之一。《条例》准确地找到了本市预防未成年人犯罪工作的“痛点”，多管齐下，开出了一方“良药”。

例如，《条例》要求市区两级要“依托平安上海工作协调机制”，做好预防未成年人犯罪工作，“日常工作由同级青少年服务和权益保护办公室具体承担”，“市青少年服务和权益保护办公室应当建立预防未成年人犯罪信息服务管理系统……实现数据共享和应用”。

“在法案的起草上，无论是公检法也好，教育、民政、网信、人社等政府部门也好，都在与团市委通力合作，大家合力做这件事情。”上官剑说道。

一份特殊的“成人礼”

“对于阳光社工来说，《条例》的出台就像是一份‘成年礼’。”黄旦闻开心地说。

原来，市阳光中心经上海市民政局批准注册，于2004年2月18日正式挂牌成立，距《条例》通过刚好过了18年。

经过十八年的发展，上海已经建立上海阳光社区青少年事务中心、上海中致社区服务社等覆盖十六个区的社工机构。

社工作为预防未成年人犯罪的“柔性”手段之一，也在实践和起草法律中发挥着四两拨千斤的作用。

“针对草案，我们向全体社工进行意见收集，部分资深社工还参与了立法调研会，为起草组提供了大量案例。”黄旦闻说。

自2004年起，市阳光中心就逐步探索，以联驻校的形式，陆续进入本市部分小学、初中、高中、职校以及专门学校。目前，合作学校的数量已达181所，“但都是自下而上在进行，故服务多数为开展预防体验类的活动，深度不够，也不成系统。”黄旦闻说。

2021年9月，市阳光中心在宝山区2所学校建立了社会工作站，在8所学校以社工联校的形式开展工作。“虽然只有10所学校，但它的突破在于自上而下。”

“有了法规的保障，我们希望能在家庭、学校、社会铺开一张犯罪预防的保护网，构建家校社一体化的学校社会工作服务体系框架，对这些未成年人能做到及早发现，专业干预。”她呼吁《条例》出台后，能有更多“自上而下”的变化。

扩大《条例》的影响力

近年来，上海仍然没有停下创新的步伐，继续在长三角区域合作、未成年人司法社会服务、未成年人专业咨询服务、学生欺凌防治、专门矫治教育、未成年人社会观护等诸多领域进行了较为积极的探索，而固化这些宝贵的创新经验则成了此次《条例》的重要任务。

上海市人大法制委副主任委员、常委会法工委主任阎锐介绍，《条例》明确了市、区政府职责和分工，明确了各方职责，明确分工合作的协调机制，并拓展长三角区域合作。

以长三角区域合作为例，上海贯彻落实《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中关于“发挥龙头带动作用”的要求，积极推动“长三角青少年社工联盟”的成立。

《条例》也明确规定，“本市与江苏省、浙江省、安徽省共同建立健全长江三角洲区域预防未成年人犯罪工作联动机制，推动开展预防未成年人犯罪工作交流和合作，加强相关工作经验和信息共享。”

十年磨一剑，《条例》凝聚了本市众多预防未成年人犯罪工作实践者以及相关领域专家学者的智慧和经验，凝聚了团市委、市青少年服务和权益保护办公室的努力和心血，体现了上海的特色。

“下一步，团市委将会同相关单位进一步做好条文释义、普法宣传等工作，努力扩大《条例》的社会影响力，推动本市预防未成年人犯罪工作再上新的台阶。”上官剑表示。

上海是我国未成年人司法制度的发源地，三十余年来在专门机构独立建制、不良行为早期干预、涉罪未成年人考察帮教、社会力量协同参与等方面形成了一系列宝贵的探索经验，也为全国立法提供了重要的支持与参考。

1984年

长宁区人民法院成立全国第一个少年法庭。

1986年

长宁区人民检察院在起诉科设置了全国第一个“少年起诉组”，长宁区公安分局设立了全国第一个独立的少年警务机构——少年科。

2004年

上海成立全国第一个专业的青少年社工机构——上海市阳光社区青少年事务中心。

2020年

上海出台了全国首个未成年人司法社会服务地方标准《未成年人司法社会工作服务规范》。