“一标准两办法”制度创新的四大亮点

2018-01-04 15:44:06    来源:上海教育新闻网    作者:上海市金茂律师事务所合伙人 金盈

日前,《上海市民办培训机构设置标准》《上海市营利性民办培训机构管理办法》和《上海市非营利性民办培训机构管理办法》(以下简称“一标准两办法”)正式出台。“一标准两办法”充分体现了修订后的国家《民办教育促进法》有关分类管理制度改革的总体思路,从本市实际出发,在坚持统一标准前提下,分别对营利性和非营利性民办培训机构制定专门的管理办法,突出不同性质民办培训机构的特点以及政府管理的重点,在准入和事中事后监管上提出了许多创新性举措。

亮点一:提供了更坚实的制度保障

由于各种原因,2002年《中华人民共和国民办教育促进法》正式颁布之后,国家层面并未对经营性民办培训机构的登记注册做出专门规定。直到2016年,历经5年修法期的《民办教育促进法》获全国人大常委会审议通过,明确提出按照举办者是否要求获得办学收益而将民办学校分为营利性和非营利性两大类别的管理制度。修法后,民办培训机构可以根据实际情况,自愿选择营利性或非营利性办学。这是我国法律制度层面的很大突破。

事实上,早在2011年,为回应市场需求和规范行业行为,上海就已出台了《上海市终身教育促进条例》,在全国率先以地方立法的形式确定了经营性培训机构的合法地位。据此,2013年上海市相关部门还专门制定了《上海市经营性民办培训机构登记暂行办法》和《上海市经营性民办培训机构管理暂行办法》,对经营性民办培训机构的准入模式作出了制度安排,即采用工商部门征求教育/人保部门意见的准入模式。由此,上海针对非营利性和营利性民办培训机构建立了两套准入模式和管理体系,实现了培训行业的全覆盖,为促进民办培训市场规范发展,积累了有益经验。而这次,借贯彻落实新《民办教育促进法》的契机,市教委会同有关部门联合制定出台“一标准两办法”,为本市民办培训市场的规范运行提供了更坚实的制度保障。

亮点二:明确了分类许可范围及其管理部门

“一标准两办法”通过正面定义和反面列举排除相结合的方式,对适用范围进行了严格界定,按照对营利性和非营利性民办培训机构实施分类管理的思路,对营利性和非营利性民办培训机构做了基本定义。其中,非营利性民办培训机构,特指在本市行政区域内,由教育行政部门或人力资源社会保障行政部门许可,在民政部门进行法人登记,由国家机构以外的法人或自然人,不以营利为目的,利用非国家财政性经费捐助设立,面向社会举办的专门从事文化教育或职业技能培训的非学历教育机构。营利性民办培训机构,则是指在本市行政区域内,由教育行政部门或人力资源社会保障行政部门许可,在工商行政管理(市场监督管理)部门进行法人登记,由国家机构以外的法人或者自然人,利用非国家财政性经费和非捐助资产,面向社会举办的专门从事文化教育或职业技能培训的公司制企业法人。

按照新修订的《民办教育促进法》有关民办学校(含培训机构)设立方面的新规定,这次“一标准两办法”分别明确了审批部门和登记机关的职责范围,其中,教育行政部门负责审批文化教育类培训机构;人保部门负责审批职业技能类培训机构。同时,明确民政部门是本市非营利性民办培训机构的登记管理机关,负责实施非营利性民办培训机构的法人登记管理;工商行政管理(市场监督管理)部门是营利性民办培训机构的登记管理机关,负责营利性民办培训机构的法人登记管理。政府其他有关职能部门依法对本辖区内民办培训机构实施监督管理。这就从源头上理顺了各类培训机构的管理和监督体系。

亮点三:强化了场所安全和培训质量要求

本次“一标准两办法”的制定,坚持以人民为中心的发展理念,按照“分类管理、分类指导”的总体方针,兼顾受教育者、举办者和管理者三个维度,突出强调了安全和质量这两条关键底线,着力办好人民满意、政府放心的培训教育。

在保护受教育者人身安全方面,“两办法”规定,民办培训机构法定代表人作为安全管理第一责任人,负责落实安全防范措施,建立健全安全管理制度和应急预警处理机制。同时,“一标准”在消防、食品、公共卫生等方面提出了具体安全要求,明确要求办学场所必须符合国家规定的消防要求,并取得相应的消防安全证明材料;凡是向学员提供餐饮服务的培训机构,都要事先取得食品卫生许可等证照。此外,“两办法”还规定,民办培训机构收取费用应当以一个培训周期为基准,不得跨培训周期预收费用,同时要依规开设学杂费专用账户,按规定缴存学习保障金,保障其收取的学杂费主要用于教育教学活动,这些细则有助于维护学员的合法权益。

在保障培训(教学)质量方面,“两办法”对民办培训机构提出了四大方面的具体要求。一是加强质量监控。制订基于相应课程(职业)标准的教学评价办法,建立有效的质量监控制度,确保教育教学质量。二是加强教材管理。所使用教材均需报审批部门备案,且举办者应对所使用教材的合法性、合规性以及自愿接受主管部门检查等作出书面承诺。三是加强师资配备。确保教师取得相应资格,并建立健全师德建设和教师专业发展长效机制,不断提高管理队伍和教师队伍素质。四是强化检查督导。相关部门建立健全民办培训机构年度报告(年度检查)制度,依法对民办培训机构组织开展专项检查、日常检查、年度检查等工作。

亮点四:探索构建了培训市场综合治理体系

在理顺分类许可登记程序,建立健全各项常规管理制度的基础上,这次本市“两办法”出于标本兼治、长治久安的战略考虑,在相关部门创新监管理念和方式上,在培训教育市场的综合治理体系构建和联合执法机制上,狠下力气,做真功夫,初步形成了多部门协同参与、分工负责、齐抓共管的良好格局。“两办法”在综合治理体系构建上的宝贵经验,可以用“四个合力”来概括。

一是监管主体合力,健全市、区、街镇三级联动的综合监管机制。一方面将无证无照、虚假广告等违法违规行为的巡查纳入市、区和镇(乡)政府、街道办事处三级网格化综合治理体系,做到了精细化管理,确保监管无盲区、无死角;另一方面,由区教育行政部门牵头,建立了归口受理机制,对巡查发现或投诉举报的线索进行统一初步核实,实现了标准化管理。

二是执法主体合力,由区市场监管部门会同镇(乡)政府、街道办事处、民政、教育及人社、公安、城管等部门建立联合执法机制。这改变了过去一个行政部门单打独斗的局面,有效发挥了各部门执法力量优势,形成了执法合力。同时,共同查办并不意味着共同处罚,实施处罚的主体仍然按照法定的职责予以分工,这就实现了合法性机制与效率机制的有机统一。

三是监管机制合力,由过去政府单一监管模式转变为政府、社会和学校共同参与的治理机制。建立健全信息披露机制,公开培训机构证照基本信息、年度审查评估及日常监督检查结果、督导情况、行政处罚等信息,通过提高民办培训市场透明度,激活民办培训机构自我信誉保护的动力,提升受教育者准确判断与审慎选择的能力。强化了行业自律约束与诚信建设,充分发挥行业组织在交流合作、协同创新、风险防范、履行社会责任等方面的桥梁纽带作用。

四是监管方式合力,充分发挥教育督导、信用分级等监管措施的效能,借助大数据采集和开放,提高大数据分析应用能力,建立基于大数据的纵向协调、横向配合、快速反应的指挥体系,推进智能监管。依托国家企业信用公示系统、本市公共信用信息服务平台和本市民办培训机构信息管理平台,形成“一处违法,处处受限”的惩戒机制。

总之,“一标准两办法”每一条文背后,都蕴含着社会各方的诉求平衡和立法者的逻辑思辨。相信,在确保《民办教育促进法》和国务院及有关部委针对民办教育所出台的系列新政在本市落地生根的同时,“一标准两办法”一定能够保障并促进本市培训市场走向更加规范有序的发展轨道。

责任编辑:陆芸
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