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对中共党内民主制度的系统设计
时间:2011-09-09 17:00:45   作者:王长江   来源:《中国改革》

这些年来,中国共产党高度重视党内民主,党内民主建设无论在理论上,还是在实践上,都在不断深化。这一进展,在党的十七大报告中体现得尤为明显。它反映了我们党紧跟时代潮流、与时俱进的品质。尽管如此,我们还是应当承认,在发展党内民主过程中,仍然存在不少新情况新问题,需要更加深入的理论研究和实践创新。

党内民主制度设计必须遵循的原则

党内民主必须最终形成制度。为此,应当对党内民主制度加以系统设计。联系当前实际,党内民主的制度设计必须强调如下原则:

1、公众选择的原则

“党内民主”概念中的“民主”是一个从社会和国家民主中转借过来的概念,但既然叫做民主,就应遵循民主政治的一般的、普遍性的原则。在代议制民主条件下,授权是民主运作的逻辑起点。公民是公共权力的所有者,是有权决定把权力交给谁来掌握的主人。因此,选择掌权者,把权力授予他们,是民主的前提。没有这个选择,民主就无从谈起。

在计划经济时代形成的对上负责而不对下负责的体制下,干部脱离群众的现象至今依然难以扭转。其根本原因不是干部不想联系群众,不想得到老百姓的支持、拥护和认可,而是向上负责的体制使得他们不需要向群众负责,因为他们掌握的权力来自上级授权,不是从老百姓那里得到的。因此,“干部同群众保持血肉联系”的要求只是停留于干部作风来提出和倡导。它的无力、无效是显而易见的。苏联、东欧曾经执政的共产党,哪一个不强调自己是“人民的代言人”?

要从根本上消除一些干部脱离群众的现象,只有落实公众选择的原则,让群众享有干部“选择权”,才能使干部将对上负责和对下负责结合起来、真正地而不是口头地落实“执政为民”。

当然,不能说中国没有选举。无论是作为国家最高法律的宪法,还是作为党内最高法律的党章,都明文规定了选举产生权力机关的条款。但是,由于在很大程度上没有遵守公众选择的原则,选举在制度层面上被架空,仪式化了,很大程度上成了没有公众选择的选举,这样的选举很难获得公众认同,尤其在公众越来越看重自己民主权利的今天,它的价值令人怀疑。

有选择的选举是民主制度不可缺少的环节。在对中国民主政治的研究和探索中,学者们越来越理性地认识到,必须把民主的基本原则和中国的国情、党情结合起来,才能找到符合中国实际的民主政治道路。但是,一些学者包括从海外归来的学者有这样一种倾向:似乎中国可以探索一种不搞选举、或利用选举形式而不搞差额和竞争选举的制度。对此,笔者认为,如果人民连选择谁来替他们掌权的权利都没有,还有何民主可言?任何想绕过选举(选择)来搞民主的尝试都是徒劳的。公众对掌权者的选择,是任何民主政治都必须遵循的原则。中国不能似乎由于自身某些特殊性,便可以连基本的原则、连政治学的常识也不遵守。

那么,公众选择的原则和“党管干部”的原则是什么关系?有人说,如果真正落实了公众选择的原则,掌权者真由人民来挑选,“党管干部”的原则就会被架空,党对干部的领导就不复存在。在笔者看来,这种认识是简单化的。的确,“党管干部”是党行使领导权的典型体现。事实上,任何国家的执政党,都千方百计地把官员的任用权牢牢地控制在手中。因此,“党管干部”的原则必须坚持。

问题不在于要不要党控制官员的任用权,而在怎样控制才科学。西方各国政党对官员任用权的控制之所以被公众普遍接受(尽管经常是被动的、不情愿的接受),就因为无论其控制多么严格,都始终给公众留下了选择的空间。中国的问题在于,把“党管干部”简单地理解为“管人头”、“党委、组织部门甚至书记说了算”,把“党管干部”的原则和公众的选择权对立起来了。

应当明确,“党管干部”是有边界的。这条边界就是:党在干部的培养、使用、任免等各个环节都可以充分地发挥自己的影响,但不能架空、取消甚至侵犯公众的选择权。这应当作为“党管干部”原则的底线。超越了这条底线,就违背了民主政治的基本精神。

2、大众参与的原则

现在,公众的民主意识正随着市场经济的发展而不断增强,对公共事务的广泛参与越来越成为公众的自觉行为。这是因为市场经济以认可公众对利益的正当追求为基础和前提,相应就产生了民主的诉求,这种诉求,谁也无法阻挡。限制民主是下下策的做法,终究是一条死胡同。

有人士以国民文化素质为由,担心扩大公众的民主参与,会不会出现混乱、失控,甚至无政府状态?文化素质不决定民主该不该搞,文化素质只决定民主水平的高低。由于公众的整体文化素质确实不高,又缺乏民主训练,不加以引导,的确很容易使民主处于无政府状态。但是,这不能作为不搞民主的理由。只要发展市场经济的方向不变,民主的呼声就只能越来越高。执政党的责任和能够做的事情,就是为民主的发展提供指导,把它引导到“有序”上来。

现在的要害问题是,我们一方面强调“有序”,另一方面又迟迟不能为民主的发展作出规划。如果“有序”停留于口号,停留在美好的愿望上,总有一天会变成“无序”。

要保证普通党员和公众的充分参与,就应该倡导整个权力运作过程公开、透明,保障公民和普通党员的知情权。党的十七大就提出,“让权力在阳光下运行”。用权不透明,公众对政府和执政党的行为知之甚少,或者信息严重失真,他们如何选择自己的代表者?又如何体现监督?这就导致公众参与权以及其他民主权利的虚化。

实事求是地说,我们在许多方面还自觉不自觉地保留着革命党时期的一些工作习惯和思维方式。保密、纪律对一个政党来说是必要的,但用它来封锁信息,使得许多本来可以通过正常渠道获得的信息“出口转内销”,不但使党员有强烈的挫折感,而且其他信息的流行会大大冲淡主导的声音,使党组织和党员的活动陷于被动。在信息传播技术高度发达的今天,这种以保密为由来封锁信息的做法,已经完全不合时宜了。

党务公开不是党内所有的事情都公开。毕竟,政党作为一种组织,总有自己的内部事务。从这个角度说,“内外有别”是正常的。问题在于,一方面,我们强调“内外有别”,另一方面,又对什么应该公开,什么可以不公开没有明确的规范,随意性过大。而且,为了保险起见,往往把大量完全可以公开的内容列入保密范围,使党内事务“黑箱操作”色彩过于浓厚。所以,除了应当根据当今实际大大限制保密范围,还应当通过党章和其他法规把党务公开及其内容明确规定下来,全党依章办事,减少随意性。

应该看到,加强党员对党内事务的参与度,有利于增强党员的忠诚感和自豪感。尤其是,党内重大事务的决策,如党的路线方针政策的决定,不但应吸收广大党员参与,还应该吸收广大公众参与进来。这实际上是把执政党的决策转化为国家和政府决策的一个非常有效的环节。

鼓励党员积极参与党内事务的管理,是政治动员的一项重要内容。这当然不等于说党内所有的事情都要全体党员来参与。适时进行政治动员,使全党保持激扬的精神,是十分必要的。然而,过分的政治动员,又会使公众期望过高,可能提出非理性的政治目标,导致政治“过热”。我们要切忌动辄开展大规模政治动员来推进政治参与的老套式,避免坠入意识形态争论的陷阱。因此,怎样把民众和党员的政治参与热情保持在适度的范围内,是考验党的执政能力和党是否成熟的一个重要指标。

按照上述原则,我们认为,党内的政治参与应当张弛有度。比如,关系到全党和每个党员的重大方向性问题的决定,如党纲的确定、党章的修改等,应当动员尽可能广泛的党内参与;授权层面的民主选举,越是靠近基层(如县以下),越应扩大直接选举,高层(如省以上)则宜采用间接选举,注意不被民粹主义民主观带入误区;行使权力层面的民主,则主要应靠各种各样的监督(如社会舆论的监督,其他党派的监督,社会组织的监督,党员、代表和党内监督机构的监督等)来体现。

3、整体推进的原则

现在,改革进入了整体推进的阶段,特别需要强调整体推进的原则。发展党内民主亦是如此。

整体推进党内民主,首先要对执政党运作的各个环节综合考虑,配套改革。在权力授受环节上的民主,主要体现在选举过程中。普通党员有权选择由谁来代表他们掌握和行使公共权力;在决策环节上的民主,主要体现在,掌权者在行使权力时力求吸收更加广泛的民众和专家参与意见。在监督环节上的民主,主要体现在,决策的落实和执行离不开广大公众的参与。而且,作为党内权力的所有者,普通党员有权对整个权力运行过程实施监督。民主的这些环节相互连接,相辅相成,构成一个完整的系统,哪个环节都不可缺少。

整体推进党内民主,也要求理顺现有规则的逻辑。比如,要加大党内民主选举的力度,就必须相应地限制随意调动选举产生的干部的现象。选举是一种授权,通过这种授权,党员和党内掌权者之间的责任关系得以确立。只有当这种关系具有高度的严肃性、并得到党内法规保障的时候,关系双方的义务和责任才能得到遵守。过去对应该由选举产生的干部长期实行任命制和变相任命制,是党内责任关系紊乱的根本原因。

总结历史经验,我们已经提出了严格限制随意调动任期干部的规定。仅此还不够。除了选举产生的干部不能随意调动,干部交流、任用、异地任职、任职资格、政绩考评等方面的制度,也都不应违背责任关系的要求,而应根据责任关系的要求做出调整和修改。

整体推进党内民主,要求对各级组织的相应责任和权力加以规范。中国共产党是一个实行统一纲领和纪律的党,下级组织服从上级组织、向上级组织负责,才能保证实现党的整体目标,完成党的中心任务,即对上负责。与此同时,作为一个实行党内民主的党,各级掌权者又必须体现授权给他们的广大党员的意志,即对下负责。把对上负责和对下负责有机地结合起来,保持一致性,是党的活动科学化的关键所在。过去,往往靠上级组织对下级组织的强制和命令,限制和牺牲党内民主,来达到一致性。事实证明,这样的一致性是以党越来越缺乏活力为代价的。如果说,在计划经济条件下,这种状况还能勉强维持的话,在党内民主意识和社会民主诉求都在持续增强的今天,这种情况就难以为继了。可以说,当前党内存在的一些矛盾,很大程度上和这种状况有关。解决的出路,在于把各级党组织的权力和责任规范起来,各施其权,在党内做到有法可依,有规可循。

整体推进党内民主,要求从系统论上认识问题。权力授受、权力决策和权力监督等各环节的民主是相互影响、相互作用的。孤立看待,就会在理论和实践上导致偏差。比如,监督是民主不可缺少的方面。但在实践中,往往存在一种误解,似乎只要加强监督,就等于加强了民主。事实上,并非任何一种监督都是民主。就监督的性质而言,存在着两种监督:行政监督(自上而下的监督)和民主监督(自下而上的监督)。监督的主体不同,监督的取向相反。如果只关注前一种监督而忽略后一种监督,通常会导致权力过度集中和过度膨胀,结果是损害民主,而不是加强了民主。

整体推进党内民主,要超越党的自身建设,从政治发展的角度看问题。不管愿意不愿意,在市场经济条件下,利益分化是大势所趋。在公众利益意识不断增强的情况下,不同利益之间的博弈也成了一种再正常不过的现象。相应地,党内也会出现反映不同群体利益诉求的观点和主张。

这些观点和主张,往往并无绝对正确和错误之分,只不过看问题的角度不同,侧重面不同。党内民主的很大一个功用,就是给这些不同的群体以恰当的表达渠道,促进各种观点和主张之间的交流。这是体现社会公平、公正的一个重要方面。我们需要扩大党的开放性、包容性,使党自身有广泛的代表性,体现广泛代表性和鲜明阶级性的有机结合。

整体推进党内民主,还要求有一个对党和整个政治体制的运作进行整体设计的机构。这个机构除了政策建议权之外,没有任何实质性权力。这样,它才能站在全国、全党和全体人民的立场上,着眼宏观,研究全局。

在我看来,党内民主的主要内容包括实行竞争性的选举、改善党代表大会的运作、用发展党内民主推动党政关系的调整。总的思路,一是增强党的活力。二是以党内民主带动和促进社会民主。中国的民主和经济发展一样,是由执政党主导、政府主导的,即有序民主。什么叫有序?我们主张以党内民主带动和促进人民民主和社会民主,实现党内民主和社会民主的良性互动。

 

 

实行竞争性的选举

西方一些人指责中国缺乏民主,使用的一个极具敌视性的概念是“极权主义”。所谓“极权”,无非是认为中国把国家权力集中于共产党一党,事无巨细地包揽一切,且不允许其他任何政党觊觎和染指。中国实行改革开放以后,即使是西方学者,也已经很少用“一党极权制”来形容中国的政治体制,而换为“非竞争性政治”的新提法。中国一些学者沿用了“非竞争体制”和“非竞争性政治”的概念。一些人似乎还试图论证,社会主义民主政治就是要探索一种非竞争性的政治。

但在我看来,无论从哪个角度讲,我们都不应该接受“非竞争性政治”的帽子。民主权首先是选择权。有选择,就有差异;有差异,就有竞争。没有竞争,就没有了选择。所以,竞争和平等一样,也是民主政治的一项不可背离的原则。“非竞争性政治”这个概念,尽管比“极权政治”要含蓄些,却仍然不是一个好词。特别是这里的“非竞争”,原意并不是没有竞争,而是不允许竞争,本质还是政治垄断、政治专权。承认社会主义政治是非竞争政治,就等于承认在社会主义制度下,公众对自己的权力受托者没有选择的权利。这样,得出的结论还是一样的:中国的政治体制是不民主的制度,和民主的基本原则不相容。

实事求是地说,我们过去无论是在政治体制中,还是在党内生活中,确实都缺乏民主意义上的竞争。公众做出这种判断的依据主要有两条:第一,我们不允许其他政党和共产党一起平等地竞争执政权;第二,党内实行的是任命制或变相任命制,由领导和上级、而不是由公众和普通党员来决定执政人选。将具有这两个特点的政治叫做“非竞争性政治”,有一定道理。计划经济时期的苏联、东欧党和其他执政的共产党都是这样做的。

但是,社会主义政治既然定义为一种民主政治,就应当是有竞争的政治。真的让人民有权选择自己的掌权者,让有心承担这一角色的人来平等竞争。事实证明,这条基本原则不容超越。越过了这一点,民主便失去了前提。苏联模式的“社会主义民主”之所以不成功,之所以在民主政治的浪潮中失去了合法性,首先是因为背离了这一条原则。

那么,竞争以什么方式来体现?在共产党一党领导、多党合作的格局下,应当在党内引入竞争性选举,作为发展党内民主的根本环节。长期以来,由于缺乏竞争所造成的缺陷,要靠这个环节来弥补。现在,我们已经把过去“由少数人在少数人中选人”变成了“由较多一些人在较多一些人中选人”(即所谓“公推公选”)。这是很大的进步,但是还不够,还应该继续朝着“由多数人在较多的人中选人”的方向前进,即在广大党员中实行竞争性的选举(直选)。

其实,这几年来,一些地方和基层党组织已经在党内竞争性选举方面开展了大量有益的尝试和探索,并且取得了积极成果。一些地方推行党代表直选,实行支部“两票制”选举,探索乡镇领导班子直选等,至少在推举候选人这个环节上,不同程度地把差额竞争引入其中。在上述实践的基础上,在十七大进一步明确了党内民主发展方向的情况下,党内逐步开展竞争性选举的时机已经成熟。

在发展党内竞争性选举方面,我们有如下建议。

1、在地方和基层党组织中广泛推行竞争性选举

明确规定举行党内竞争性选举的岗位。这主要分为两大类:一是党代表大会代表;二是党章规定应由选举产生的党的领导机关的工作人员,如党的各级委员会、总支委员会和支部委员会的成员,党的纪律检查委员会的成员等。有些地方把党的部门负责人(经常是副职)的职位拿出来竞选,这是大有问题的。党的部门负责人在工作上恰恰应当严格对上负责,实行任命制,若由选举产生,带来的恐怕不是效率,而是责任关系的混乱。

普通党员和党组织拥有平等的候选人提名权。党组织有责任对选举加以引导,体现“组织意图”,但应严格禁止把组织意图集中到一个或几个具体人选上。党员自愿提出的、不反映组织意图的候选人和其他候选人享有完全平等的权利。

党内竞争性选举在村、乡镇和县三级举行。应当争取用5—10年的时间,把竞争性选举逐步扩大到县一级。在村一级,党员直接选出党组织的领导班子。在县和乡镇一级,可以考虑采用党员大会的形式,竞争、差额地直接选出地方党组织的领导人。同时,党员大会也选出自己的代表机构。代表大会的主要职责是制定执政纲领,监督党的委员会的工作。

党组织领导班子的选举,过去的程序是选出全部人员,再由他们内部分工。今后,应考虑直接差额选举党的书记和领导班子其他成员。作为执政党的一级领导人,手中掌握着公共权力,简单地用党内分工的原则来确定是不合适的。

在中央和省两级,仍然实行代表大会制。但代表大会的代表也应逐步实行竞选。这两级党的委员会可以暂不考虑实行竞争性选举,但应实行差额选举。差额的比例应扩大到30%。

2、允许候选人开展各种竞选活动

实行竞争性选举必然引发各种形式的竞选活动,如拉票。对这类活动一律采用禁止的方法已经不太现实。“拉票”是一个不规范的概念,通常指用不正当的手段为自己争选票的行为。然而,对于竞争性政治来说,为自己争取选民支持不但是正常的,而且是候选人与选民互相沟通、加强两者之间联系的必要手段和途径。把所有此类行为都纳入“拉票”的范畴,不但是一种过时的政治理念,而且由于不能为竞选活动提供正常渠道,反易导致“黑箱操作”式的“阴谋政治”频频发生,屡禁不绝。

对此,有两件事情必须要做:

一是划清竞选活动和派别活动的界限。为适应竞争性选举而出现的竞选活动,不同于作为一项重要组织原则的党内禁止派别活动。

列宁是禁止党内派别的首倡者,为了防止有人借此压制党内民主,列宁对派别有严格的定义。在他看来,所谓派别,是指“具有特别的纲领,力求在某种程度上自成派别和规定自己的集团纪律的集团”。这里面实际上包括了判定派别的几个主要条件:第一,有特别的纲领;第二,规定自己的派别纪律;第三,主观上有追求成为派别的愿望。遗憾的是,从斯大林开始,不但没有能够严格按照列宁的定义去区分党内派别,相反,“派别”成了一顶可以随意扣到党内不同意见、不同观点头上的帽子。谁和党内当权者有不同的看法,谁就被定性为搞派别活动,成了党的团结统一的破坏者,成了“阶级敌人的帮凶”。

实事求是地说,我们在实际中执行的,并非列宁的原则,而是斯大林的原则,更多地是根据斯大林在苏共党内反对派别斗争的案例、而不是按照列宁的定义来判定派别和处理派别问题。实践证明,这种标准弹性过大,人为因素过强,付出的道义代价过高。虽然在受到资本主义世界包围的情况下,这种做法可以理解,但终究还是极大地压制了党内不同意见的正常表达,不利于发展党内民主,也为敌对势力攻击共产党不民主提供了口实。

中国共产党勇于接受历史的经验教训,杜绝了动不动就把不同观点打成“派别”的做法,但是,无论是理论上,还是实践上,这个问题都并没有讲清楚。这是造成党内经常出现“鸦雀无声”现象的一个根本原因。

所谓“非组织活动”,便是其中一个典型例子。什么叫“非组织活动”,没有一个确切的解释,但实际上囊括了所有那些不是通过自上而下、下级服从上级的组织系统,而是越过组织在个人之间联系、交流的行为。在党内实行竞争性选举的情况下,“非组织活动”显然成了一把“达摩克利斯剑”。因为,只要希望赢得他人的支持,就必然有一个把自己的观点和主张传递给他人的过程。如果把这一过程中的个人行为统统叫做“非组织活动”,实际作用就是堵塞言路,阻止党内的沟通和交流。因此,在推进党内竞争性选举的过程中,不应再使用“非组织活动”这种带有强烈党内斗争色彩的不规范概念。

二是用法律和制度规范竞选活动。不随意把党内竞选活动归入“派别活动”或“非组织活动”,不等于党内没有产生派别的可能,也不等于不会出现一些不利于党的团结统一的行为。相反,党内允许竞争,必然大大增加公众根据不同观点和主张结成派别的可能性。因此,如何既允许党内竞争,又防止这种竞争蜕变为派别之间的争斗,就成为必须予以正视和研究的重要课题。

应当以党内法规的形式为党内竞争划定明确边界。应允许候选人围绕落实党的代表大会确定的纲领性主张提出自己的施政设想,允许候选人围绕施政设想展开宣传。党组织掌握的电视、报刊等媒体应为候选人提供平等的机会和等量的竞选费用。

党内法规根据竞选需要设定竞选活动期。候选人可以利用提供的经费组织竞选机构,在竞选期间开展活动,但竞选活动结束后即行解散,不得将该机构转变为常设机构,更不能成为有内部纪律的组织。在非竞选活动期间,任何个人都不得越过现有规制在党内建立组织。

候选人正面阐述自己的主张,不得以任何理由对其他候选人进行人身攻击。候选人之间不得从事幕后政治交易。各级党组织可以就出现不同观点和主张的议题组织竞选辩论会,使候选人的观点有机会得到充分的表达。

候选人不得出于宣传目的从事筹款等活动,不得接受任何形式的国外馈赠,不得向支持者承诺具体的未来官职,不得以任何形式贿赂选民。

任何党员有权检举违反上述要求的人员。一经查实,即取消候选人资格,并予以相应的党内纪律处分。

以纪律检查委员会为基础,设立党内选举仲裁机构,受理竞选活动中出现的投诉、争端。

3、调整现有干部任用和管理制度

近年来,为加强干部队伍管理,我们党出台了一系列规定和条例。总体说来,收到了积极的效果。但是,这些规定和条例,很大一部分是以实行干部任命制和变相任命制为前提的。在党内实行竞争性选举的情况下,这些规定和条例必然与新的要求不相适应,有时甚至会对推进党内民主起消解作用。应当按照竞争性选举及其衍生的一系列规则,调整和清理现行干部管理任用制度。

■ 废止现行干部任职年龄限制制度

为了根除计划经济时期形成的干部职务终身制,中国建立了干部离退休制度,后来又进一步细化了干部队伍知识化、年轻化的内容,例如,实行任期制,规定了领导职务的任职期限;规定了每一级别的任职年龄,只要超过年龄就不予提拔;等等。

对干部任职年龄设限,虽然有好的作用,但在实行竞争性选举的条件下,过细的年龄限制也越来越暴露出弊端。近年来,由于对干部任期和离职年龄实行硬性限制,干部队伍老化的问题已经不复存在。年轻化,不但失去了它的原有意义,反倒容易变味,似乎年轻化本身就是目的,干部队伍越年轻,越是一种政绩。在畸形的“年轻化”取向中,出现了一些极不正常的现象:干部的年龄越来越往前提,并且根据级别逐次递减。在乡镇一级,40岁似乎就已经不再年轻;在县一级,超过45岁就差不多失去了上升机会;在地市一级,50岁也往往意味着过了“提拔线”。

其实,40—55岁左右正是人生阅历最丰富、处世最成熟的时候,从年龄上“一刀切”,不但造成了人力资源的极大浪费,而且对干部队伍产生了不健康的影响。显然,如果到了年龄得不到提拔,不但再无政治前途可言,而且自身各方面利益也要受到损害。在这样的环境下,个别干部之间尔虞我诈、争权夺利,甚至雇凶杀人,也就不足为奇了。

总之,这种制度正在越来越严重地毒化干部队伍的环境,极不利于干部的健康成长,应予废止。应当在干部队伍中推行功绩制,保证他们的待遇,同时实行比较划一的年龄界限,比如,最多设立60岁和65岁两个界限;在地、县、乡一级,只要不满60岁,就可参加任何一级的岗位竞争。占据岗位时间过长、妨碍年轻人成长的问题,则通过限制在同一级别岗位上的任期来解决。

■ 改善干部异地交流制度

通过竞争性选举完成的实际上是权力委托程序,既包括权力委托的过程,也包括受委托人可以行使权力的期限。所以,权力委托程序过程一旦完成,委托关系便告成立。未经委托人许可,任何其他个人和组织都无权在事先规定的期限内中止或变更受托人的权力。这是民主政治的一项基本要求。

现行干部交流制度的一个很大问题,就是对这种委托关系缺乏尊重。干部异地交流制度是建立在干部任命制和变相任命制基础上的。它的初衷无非是两条:一是,一个干部在一个地方任职时间过长,会形成错综复杂的社会关系,使干部犯错误的几率大大增加,加强异地交流可以降低这种几率;二是,干部只有在不同的环境中得到锻炼,才能不断提高能力,异地交流是培养干部的重要途径。

显然,第一条是我们吸收了古人的一些有益经验而确定的。但是,在信息极其流通、交通极为便利的今天,异地交流已不再能够防止各种复杂关系的形成和干部犯错误,而且,干部反倒可以用更加隐蔽的方式来交换利益。第二条的正面意义,现在也逐渐被其引起的负面影响大大冲淡了:一方面,公众对交流干部缺乏了解,这种情况必然使选举失去应有内涵;另一方面,被频繁交流的干部虽然拓宽了眼界、增长了见识,但对所在地的情况却很可能仍然不了解、不熟悉,很难拿出一套关于今后发展的系统思路,不能适应选举的要求。

因此,应该考虑探索另外一种更为有效的方式,来强化对干部的历练。例如,可以在实行任命制的岗位上,适当扩大异地交流的比例,选举产生的干部则不列入交流范围,并严禁随意调动。此外,虽然干部流动是必要的,但没有必要像现在这样规定必须经过那么多岗位,这实际上也很难做到。应该以干部至少完成一届任期为基准线来作出干部流动的合理规定。

■ 关于领导班子的结构

干部人员的结构、比例应当科学,老、中、青之间,不同性别之间,应有适当的搭配。但是,在实行竞争性选举的条件下,这一原则不应和党员选择权的基本原则相矛盾。不能为了满足比例要求,而剥夺党员的选择权。应当在开始竞争性选举之前就提出领导班子结构合理的要求,以便候选人根据自己的情况确定竞争策略,发挥自己的优势,年轻干部、妇女干部、少数民族干部等都可以通过强调自己的特殊性来获得支持。最后的选择仍应由广大党员自己作出。特别应当强调的是,即使最后的选举结果与事先的结构设想有差距,也绝不允许以任何借口否定和强行改变选举结果。当前领导班子配备中具体、过细地提出人选要求的做法,必须停止。尤其不应再按照事先划定的框框,向选举单位强行下达特定的指标。这种做法,属于典型的形式主义,不应再予提倡。

 

 

改善党代表大会的运作方式

代议制民主是现代民主政治主要的形式。全世界不少政党的党内民主也借用了这种形式,实行党代表大会制度。在这个方面,我们党和其他政党大致相同。但是,中共的主要问题在于,代表大会只是形式上存在,长期以来都没有发挥应有的作用。这种情况,几乎是所有受苏共模式影响的政党的通病,也成了党内缺乏民主的一个突出的标志。

代表大会是广大党员直接授权的机构。发展党内民主,首先要使党代表大会名副其实。我们党很早就认识到了这一点。50年前,为发挥代表大会的作用,中共曾提出“党代会常任制”的概念,表达了通过让党代会和党代表真正起作用来发展党内民主的设想。上世纪80年代后期以来,一些地方还相继开展了党代会常任制的试点。通过这些试点,公众似乎已经形成共识:可以把党代会常任制作为发展党内民主的重要途径。遗憾的是,党代会常任制至今仍然停留在试点阶段,甚至还有些步履维艰。

我们认为,应当痛下决心,加快推进党代会常任制的步伐。

首先,党代会常任制不是一种形式,也不是一条具体措施,而是一个根本性制度设计。其实质在于恢复党员和党代表的主体地位,使过去在实践中被颠倒了的党内关系回到正常状态。因此,党代会常任制带来的不仅仅是体制的变化,更是党的活动理念和活动方式的变化。没有这些变化,思考问题和开展活动的方式还是旧的,党代会常任制就难以落到实处。

当前推进党代会常任制,迫切需要解决三个问题。

1、代表大会的定位问题

党的代表大会是党的领导机关和权力机关。但是,按照现行党章,同一级的领导机关或权力机关不是一个,而是两个:“党的最高领导机关,是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关,是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。”

两个领导机关的表述不是建党之初就确定下来的。关于代表大会和党委会的地位,在党的历史上有过三种提法。一是确定两个都是领导机关,但分工明确。例如,1922年通过的党章是这样表述的:“全国代表大会为本党最高机关;在全国大会闭会期间,中央执行委员会为最高机关。”二是突出强调代表大会是最高机关,委员会要么不提,要么在另外的行文中提到。例如1927年党章修正案、六大和八大的党章。三是两个领导机关并提,不作区别。这种提法,在1969年九大党章中首次出现:“党的最高机关,是全国代表大会和它产生的中央委员会。地方、军队和各部门党的领导机关,是同级的党代表大会或党员大会和它产生的党的委员会。”这种提法,沿用至今。

回顾历史是为了说明,在今天实行党代会常任制的情况下,有必要反思上述关于党代会的定位。可以肯定地说,不加区别地把两个领导机关并提的定位是一种矛盾的、不规范的提法,逻辑上有问题,在制度安排上也为委员会凌驾于代表大会之上留下了空间。何况这是“文化大革命”时期才出现的提法,反映了那时的认识误区。因此,这种表述不宜继续采用。

至于把两者都确定为领导机关、同时指明委员会只有代表大会闭会时才履行领导机关职责的规定,有一定的道理。但这种表述产生的问题是,它同时用“领导机关”(在中央是“最高领导机关”)来指称代表大会和其产生的委员会,仍有不妥。在实行党代会常任制的情况下,这个问题更加突出。因为,在实际运行中,党代会常任制至少包括每年召开一次会议、代表平常也要履行职责的内容,还有允许一定数量代表的提议可召开临时代表会议的条款。此外,如果全党的一系列重大问题都要由党代表大会做出决策,大会的会期就必须延长。这样,闭会和开会期间的工作就会经常进行,再作“闭会期间”的规定就显得特别琐碎。

鉴于此,我们建议对有关条款做如下修改:“党的代表大会是各级党组织的最高权力机关。它们产生的委员会作为各级党组织的领导机关,向代表大会负责并报告工作。”这样既确立了代表大会独一无二的地位,理顺了代表大会和委员会的责任关系,又可以保证党的各级委员会继续发挥领导作用,还为实行党代会常任制提供了应有的空间,在理论上和实践上都是立得住的。

2、代表大会的组织形式问题

在党代会下建立常设机构,是推动党代会常任制的客观要求,也是党代会常任制运转的根本组织保证。

在党代会常任制试点过程中,一些地方尝试了不同的组织形式。例如,一些地方建立了党代表联络办公室,负责组织党代表们的活动。办公室或者设在组织部门,作为其中的一个科室开展工作;或者设在党委之下,日常工作挂在组织部。这种尝试是有益的,但关系却没有理顺。因为它未能解决一个根本的逻辑矛盾:代表大会作为一个地方党的最高机关,它的活动怎能纳入党委、甚至党委一个部门的领导之下?解决这个问题,只能通过建立真正的代表大会常设机构来解决。

通观各国政党的运作,在代表机关中设立常设机构是常规,视政党的着力点不同,机构设置方式也有所不同。通常有两种情况。一是,一些政党有比较规范的代表大会常设机构。例如,一些政党在代表大会中设立中央指导委员会、中央考纪委员会、中央协调委员会、中央财政委员会等。二是,一些比较典型的选举型政党不重视党代表的作用,而是用选出的议员代替了党的代表,在议会党团中设常设机构。例如在美国、英国等国,党代表大会本身没有常设机构,在议会党团内却有政党各自的政策委员会、竞选活动委员会、提名委员会等。

在中国,在人民代议机构中设立党团,再在党团中建立常设机构的办法,并不可行。因为它涉及政治体制的诸多问题:如共产党建立党团,别的党派是否也可建立党团,也可在党团内建立常设机构?这些问题解决起来比较复杂、比较困难。相比之下,推进党代会常任制、在党的代表大会中建立常设机构的思路,更简单易行一些。

所设立机构的一个基本思路是,以代表大会的地位为基础,根据重大决策和对领导、执行机构实施监督这两大功能,建立按重大问题划分的工作委员会,如纲领政策委员会、干部委员会、改革委员会、监督检查委员会等。

现在遇到的一个很大问题是,由于过去党委会实际上代行、某种程度上甚至取代了代表大会的许多功能,相应地,党委会中的机构设置比较庞大,职责比较繁杂,且往往决策、执行、监督等职能混在一起,既当“运动员”,又当“裁判员”,使得党的活动缺乏科学性。因此,在代表大会中建立常设机构,并不是一个机构多一些还是少一些、编制从哪里来的问题,而需要对党的全部组织设置加以综合考虑。如果维持党委会各部门的职能不变,而只是在代表大会中增设了若干个机构,不但会造成机构部门重叠,而且可能出现职责不清、相互扯皮、效率低下、文牍主义盛行的弊端,加大人民的负担和党的执政成本。应该按照党代会和党委会的各自功能,来配置机构。代表大会的常设机构要强调履行决策和监督功能,党委会的工作部门则主要落到执行上。应当精简目前党委会的工作机构,其中与重大决策、监督执行有关的功能及其机构,应当转型为代表大会的常设机构。

这里需要专门谈一下纪律检查委员会。由于党内腐败现象仍然普遍存在,一些人总觉得这和纪委发挥作用不够有关。为了加强纪委的作用,有人提出了纪委实行垂直领导的主张。我们认为,这种主张不可取。这是一种权力上收的思路。权力上收,固然能够在更高层次、更大力度上发挥作用,但问题是,这种更大的权力又由谁来约束?如果监督约束跟不上,这种更大的权力很可能成为更加严重的腐败的生长点。

相比之下,从监督权归代表大会的角度来解决纪委的定位,是一种更科学的办法。应当在代表大会之下建立专门的监督检查机构,使该机关像列宁当初所设计的那样,重新回到由代表大会选举产生、和党委会平行、监督各委员会(包括党委会)工作的位置上来。现在的纪委可以作为该常设机构的工作机构,而不是作为党委的工作机构来开展工作。只有这样,才是使监督有足够力度的治本之策。

3、代表构成问题

党代会要真正起到党内权力机关的作用,就不能像现在这样,广大党员千辛万苦选出的代表,只是参加一次投票仪式。代表必须能够切实参与到履行代表大会职责的各项工作中。代表大会的常设机构是实现这一点的组织保证。原则上应当是每个代表至少参加代表大会常设机构中的一个机构(委员会)。

和人民代表大会一样,党代会的主要职责是议事决事。这样,应切实扭转把党代表仅仅作为政治荣誉和政治待遇的观念,逐步改变以此来奖励各行业的劳动模范、英雄人物的做法,把真正有政治参与能力的人吸收到党代表队伍中来,提高代表的整体履职水平。

为此,需要提高党代表的专业化程度。这不意味着党代表专职化。一则是因为执政党不能养一支庞大的代表队伍,费用则由老百姓承担。更主要的是因为,代表一旦成为专职,就有了独立于被代表者的特殊利益,容易脱离被代表者的实际生活。但是,代表应当成为类似第二职业的一种工作,有一定的物质保证,以便当选者能够投入足够的时间和精力。

代表人数应当在现在的基础上大大减少。代表人数多一些,看似有更广的代表面,但实际上,代表数量过多使得相互交流意见、深入讨论和充分反映民意都非常困难。而且,由于没有充分的时间表达主张和见解,一些代表反而逐渐缺少了责任感,甚至成了纯粹的听会者。相比之下,党代表的质量可能比数量更加意义重大。党代表的代表性,应该通过明确党员对他们的授权来体现,通过他们更经常、主动地到党员中了解民意、更准确地反映民意来体现,而不是庞大的代表规模。全国党代会的党代表数量最好控制在1000人以下。

党代表中应有一定比例的领导干部。但是,像现在领导干部占党代表总数70%这样的比例太大,既不合理,也不科学。问题不仅在于领导干部工作繁忙,难以专心代表工作、难尽代表职责,主要在于领导干部本身就是党内外各种权力的掌握者,大量的领导干部聚集在代表大会中,无异于让他们自我监督。这种制度设计违背民主政治的基本原则。从分权的角度讲,领导干部在党代表中的比例应逐步减少到30%为宜。

而且,和在领导干部中保持各种社会成分的科学比例一样,党代会的代表也应保持适当的成分比例,以全面反映和体现党内外各种不同声音和主张。但是,这种比例只应作为一种总原则起导向作用,而不应量化到具体组织和个人,成为强迫党员做出违背自己意志选择的借口。在具体操作中,那种给这个党组织下达一个妇女指标、给那个党组织下达一个少数民族指标的做法,应予废止。

另外,要把发挥党代会的作用和其他方面的改革统筹考量。例如,前面讲到,不能再把党内的决策、执行和监督权集中到党委部门中。决策和监督权应收归党代会,党委会及其下属部门则履行党代会通过的纲领和决议的执行权。这就势必要求精简党的部门和人员,提供必要的待遇等条件,鼓励人们走出机关,去竞争人民代表和党代表。这有利于淡化“官本位”的观念,还可以起到分流人员、降低代表中领导干部比例的作用。

 

 

用发展党内民主推动党政关系的调整

作为执政党,发展党内民主绝不只是党自己的事情,必然涉及党和其他政治要素的关系调整,涉及整个政治体制的改革。

从这个角度讲,推进党内民主,着眼点固然首先在党自身,但必须同时把整个政治体制及其运作都纳入视野。首当其冲的是党代会和人民代表大会之间的关系,其次是党和政府行政(即狭义的政府)的关系。

1、党代会和人民代表大会的关系

在党代会和人民代表大会的关系上,有一系列问题需要思考和解决:党代会是党的最高权力机关,人民代表大会是国家的最高权力机关。两个机关之间的关系,理论上可以说,是党的领导和人民当家做主的统一。但是,在实际运行中,如果制度不合理、程序不科学,其效果往往不是统一,而是矛盾:要么是党来决定一切问题而人民代表大会流于形式,要么是人民代表大会成为真正的权力主体而架空和虚化党的领导。这是其一。其二,党代表若由党员选出,那么,对于党推荐到执政岗位的执政骨干,他们便有了决定权。但是,从法理上讲,掌握公共权力的人,又应该是由人民代表来确定的。在实行西方式多党制的国家,这不是问题,因为即使政党确定了自己要推荐的人,公众依然可以在不同政党之间选择。在这种情况下,公众选择的原则依然能够得到遵循。

在中国,情况就不一样了。我们只有一个执政党。执政党的代表大会做出的选择,譬如说,确定了自己的推荐人选,这个人肯定当选。这样一来,公众的选择权就会落空,这就违背了公众选择的原则。可以说,这些问题不解决,党的领导和人民当家做主的统一就只能停留在理论上,而无法落实。

我们可以设想把党代会和人民代表大会套在一起开,来解决上述矛盾。这类似于每年二三月间人大会议和政协会议交错举行的方式。具体的交错形式,可以采取党代会稍先、人代会稍后的做法。

同时,由于党代会不再只是简单的选举和听几个报告,而是充分讨论国家发展的一系列重大战略问题,提出自己的执政纲领和决策建议,其会期应延长,短则半月,长则一个月甚至更多。

相对于要做出的重大决策,五年一次的代表大会有一两个月的会期并不为过。相反,会期太短,讨论不充分、无法展开,恰恰最容易变成走形式。

党代会和人代会套开,其好处是显而易见的:

第一,它可以把党的决策和人大的决策很好地结合起来。

党代会和人代会之间相隔太远,往往使党的领导和人民当家做主的关系演变为一种制度性的矛盾。党代会通过的纲领和决策,人代会只能举手同意。一旦有异议,很容易被看成不服从党的领导。但是,如果人代会只管“举手”拥护、赞同,就不会有什么权威,这和人民当家做主的本质相违背。这个矛盾,至今存在。

党代会和人代会套开,情况就不一样了。由于人代会也在差不多时段召开,党的纲领在讨论过程中实际上能不断从人代会那里得到反馈,便于及时调整和修正,人代会上关注的热点问题,也同时会成为党代会关注的问题。这就充分体现了党在制定自己的纲领时有人民代表参与、党通过的纲领和决议也很大程度上反映了公众意愿的良性互动。

不仅如此,什么内容应当写在党代会的决议中,什么内容应由人大出面决定,过去常常发生一些混乱,要么相互打架,要么相互推诿出现空白点。两个大会交叉举行,实际上为上述问题的交流和协商提供了足够的时间和平台,能够有效避免该由人代会来决定的事情在党代会上做、人代会权力被架空的情况。

第二,它可以把党推荐人才和人大选举很好地结合起来。

一是党代表的产生和人民代表的产生可以更加有机地结合在一起。

理论上,党代表和人大代表各有其责。但是,在实际操作中,由于中共是惟一的执政党,党的决策和国家决策有着密不可分的联系,应当把它们在党代会和人代会套开的制度安排下结合起来。具体做法可以考虑党代表的选举和人民代表的选举同时举行。党代表候选人同时参加人民代表的选举,在人民代表选举中胜出的中共党员同时即当选党代会的代表。由此途径产生的党代表同时参加人民代表大会和党代会。

二是把党委会的选举和政府机关领导人的选举更加有机地结合在一起。

作为重大决策,党代会不但要选出党的领导机关,而且应当确定向人民代表大会和政府行政机关推荐的人选。过去由于党代会和人代会之间间隔太长,党向人大推荐的人选往往需要等待几个月。在这段时间里,候选人过去的工作移交了,新的岗位尚未确定,很是尴尬。在实行竞争性选举的情况下,这方面带来的问题可能更加严重:如果推荐到政府岗位上参加竞争性选举的人落选,落选者不但没有得到政府公职,在党内也没有了位置。这对他们是不公平的。党代会和人代会套开可以解决这个问题:一旦被推荐人落选,正在进行中的党代会和尚未开始工作的党委会仍然有机会对落选者做出安排。

党代会和人代会套开还有助于解决其他可能发生的问题。例如,当某个政府岗位应选人数为一人,而人民代表推举出的候选人不是中共党员时,党代会可随时推出一名本党候选人参与竞选。

2、党委会和政府的关系

在党的代表大会回归最高权力机关的定位后,现行的党和政府行政机关之间的关系(即狭义上的党政关系)也必须加以相应调整。

现行的党和政府行政两套系统事实上存在隶属关系,这最早可以追溯到布尔什维克领导的苏俄。那时,布尔什维克由于一举夺得了全国政权,缺乏管理国家、处理行政事务的本领,只好留用大量旧的国家机关工作人员从事行政工作。为了保持政权的工人阶级性质,保证政权为劳动阶级服务,列宁想出了建立党组织来监督、指挥政府运作的办法。这在当时不失为一个高招。但是,它留下的问题也是显而易见的:当工人阶级及其政党有了执政能力之后,为什么不可以直接取代政府?后来共产党执政过程中始终存在、同时也始终没有找到解决办法的党政不分、以党代政的弊端,便由此肇始。

公共权力既有自己存在的客观理由,也有自己运行的客观规律。至少到现在,这种情况无法改变。政党取代政府的结果,不是政府被取代,而是政党自己的国家化、行政化和官僚化。而且,在共产党已经完全能够靠自己的力量来执政的时代背景下,还维持党政两套庞大系统、靠党委决策政府来执行的方法来领导和治理国家,有些过时了。

既然是执政党,就应该领导人民制定宪法和法律,然后通过宪法和法律规定的程序,把自己的优秀分子输送到政府机关中去,来实现执政,而不是像现在这样,通过把党组织变成政府的上级、党组织直接指挥政府来实现领导。如果说,当我们事实上把党委会作为最高权力机关时,这种体制的存在尚有些理由,那么,当我们逐步把党内权力还给党代表大会的时候,改变这种体制就势在必行了。

我们党应该选派自己最有能力的骨干参与公共权力的竞争,而不是把他们留在公共权力之外,处于一种从体系外不合法理地干预公共权力运作的状态。实行竞争性选举和党代会、人代会套开,为此提供了可能。在党代表大会上推举出的候选人,既是党委员会的候选人,也是人大、政府职位的候选人,均实行差额推荐和选举。

由此带来的党的书记和行政负责人合一、使权力更加集中、因而更容易导致权力滥用的问题,应当通过加强党代会和人代会的监督职能、充分发展社会监督功能来解决,而不是通过战争时期的执行权之间相互牵制的办法来解决。

责任编辑:袁 孙
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